Teoría
de la Justicia y de los Derechos Humanos
ACTIVIDAD XI. Designación del ombudsman
El
presente ensayo pretende esbozar un pequeño análisis respecto a la próxima renovación
del titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), dada la
relevancia que tiene en los momentos de efervescencia política por los que
atraviesa el país en materia de derechos humanos.
El pasado
16 de octubre las comisiones unidas de derechos humanos y de justicia del
Senado de la República aprobaron los términos de la convocatoria para elegir al
presidente de la CNDH para el periodo 2014-2019.
Resulta
necesario para el presente estudio verificar las etapas del proceso de elección,
el cual consiste en el siguiente: el jueves 16 de octubre de 2014 se aprobó la
convocatoria en mención e inmediatamente se publicó en la Gaceta Parlamentaria
y en la página electrónica del Senado de la República. Asimismo, el texto se
publicó en al menos cinco diarios de mayor circulación nacional durante los
días 17 y 18 de octubre del presente año.
Del
20 al 22 de octubre los aspirantes presentaron, en copia simple y en versión
electrónica los argumentos por los que
consideraron ser los candidatos idóneos elegibles para el cargo. Dichos
documentos fueron entregados en la Oficialía de Partes del Senado.
El
24 de octubre pasado se publicaron en la Gaceta del Senado la lista de los
candidatos que cumplieron con la elegibilidad e idoneidad; también se hicieron públicos
los días y horas en que comparecerían ante los legisladores. Ya con la lista
integrada, las comisiones de derechos humanos y de justicia realizaron entrevistas
públicas entre el 27 y el 31 de octubre, las cuales, fueron transmitidas por el
Canal del Congreso.
Durante
20 minutos, los comparecientes expusieron los argumentos para sustentar su
aspiración de encabezar la comisión y respondieron a los cuestionamientos de
los senadores y a otros de la sociedad civil que se auscultaron durante el
proceso.
El
dictamen deberá ser elaborado y publicado antes del 13 de noviembre. El
candidato ganador será electo por dos terceras partes del pleno del Senado de
la República y rendirá la protesta a más tardar el 15 de noviembre del año en
curso, cuando concluirá el periodo del actual ombudsman, Raúl Plascencia
Villanueva.
Al
respecto, es importante destacar lo establecido en el artículo 102 apartado A,
párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
que establece a la letra lo siguiente:
La
elección del titular de la presidencia de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, así como de los integrantes del Consejo Consultivo, y de titulares de
los organismos de protección de los derechos humanos de las entidades
federativas, se ajustarán a un procedimiento
de consulta pública[1],
que deberá ser transparente, en los términos y condiciones que determine la ley.
El
párrafo es producto del proceso de reforma constitucional en derechos humanos
de 2011 en el que se planteó la necesidad de garantizar la participación de la
sociedad civil en la designación de titulares de los organismos de protección
de los derechos humanos[2] a fin de armonizar el
marco constitucional con los Principios de París[3] (que establecen el marco
de funcionamiento de estos organismos públicos a nivel internacional) que
define como una de las principales condicionantes para que la autonomía pueda
fluir y expresarse en mayor efectividad protectora, que se salvaguarde la
participación de la sociedad civil en el nombramiento de sus titulares.
Por
otro lado, la “consulta pública”, también conocida como “consulta popular” es un
método democrático que impide la arbitrariedad y promueve la participación
ciudadana. Gracias a esta figura se autolimita el poder público y se tiende a
enriquecer las decisiones mediante un proceso de retroalimentación a través de las
sugerencias y proposiciones de la población en general.
Ahora
bien, el acto mismo de consultar se manifiesta en diversos aspectos y
magnitudes; la consulta puede ser general o selectiva y pública y privada.
Cuando la consulta es selectiva y privada, es decir, los participantes sólo son
grupos predeterminados de interés y sus propuestas se plantean y recogen fuera
de los ámbitos de conocimiento público, el procedimiento no alcanza a
convertirse en un instrumento democrático porque la participación no es
generalizada.[4]
Por
el contrario, si la consulta es general y pública, eso es, se convoca a una
reflexión extensiva sobre un tema en específico en un escenario donde las
proposiciones de todos son ventiladas a la luz pública, entonces adquiere rango
de un auténtico mecanismo democrático que promueve la participación popular de
tal manera que los ciudadanos interesados participan voluntariamente en las
decisiones del poder público.[5]
La
Ley Federal de Consulta Popular de reciente creación señala en el numeral 4 que:
Artículo 4. La consulta popular es el mecanismo de
participación por el cual los ciudadanos ejercen su derecho, a través del voto
emitido mediante el cual expresan su opinión respecto de uno o varios temas de
trascendencia nacional.
Ahora
bien, el Poder Legislativo ignoró la modificación constitucional asentada
mediante la reforma de 2011 y no llevó a cabo la reglamentación del artículo
constitucional 102, apartado B, párrafo octavo, dejando el procedimiento
anterior para la elección del titular de la CNDH, establecido en la Ley de la
Comisión Nacional de Derechos Humanos en el numeral 10, en el cual dispone:
Artículo 10. El Presidente de la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos, será elegido por el voto de las dos terceras partes de
los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la
Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada.
Para tales efectos, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores
procederá a realizar una amplia
auscultación entre las organizaciones sociales representativas de los
distintos sectores de la sociedad, así como entre los organismos públicos y
privados promotores o defensores de los derechos humanos.
Con
base en dicha auscultación, la comisión correspondiente de la Cámara de
Senadores propondrá al pleno de la
misma, una terna de candidatos de la cual se elegirá a quien ocupe el cargo o,
en su caso, la ratificación del titular
De
igual forma el Senado de la República desconoció el requisito constitucional y
por tanto la reforma de 2011 y siguiendo el procedimiento previsto para elegir
al anterior ombusman emitió el “Acuerdo por el que se establece el formato para
las comparecencias y audiencias públicas relativas al proceso de elección o, en
su caso, reelección de la persona titular de la CNDH para el periodo 2014-2019”,
mediante el cual dispuso:
QUINTO.- Concluido el bloque de preguntas de
las senadoras y los senadores, quien presida la comparecencia, mediante
insaculación, tomará de la urna una pregunta
formulada por la sociedad civil y la dirigirá a la persona compareciente.
…
DÉCIMO PRIMERO.- El 27 de octubre del año en curso, de
16:00 a 20:00 hrs., en el Pleno de la Comisión Permanente Sótano 1, Reforma
135, las Juntas Directivas delas Comisiones de Derechos Humanos y de Justicia
celebrarán audiencias públicas con
representantes de organizaciones de la sociedad civil a fin de escuchar su perspectiva
sobre los retos que debe enfrentar la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
y las características del perfil de quien la presida.
Los representantes de la
sociedad civil invitados a las audiencias públicas serán considerados a
propuesta de cada Grupo Parlamentario, el cual propondrá, para tal efecto, a
dos organizaciones.
Derivado
de la lectura de las disposiciones en mención, la ley de la CNDH se refiere a
que el procedimiento de selección de la terna que será votada por el Senado
tiene que estar motivada en un amplia “auscultación”, término limitativo con
respecto al establecido en el texto constitucional, “consulta pública”, pues esta
última implica un proceso comunicativo de doble flujo entre sociedad civil y el
Senado.
Consultar
significa literalmente: “conferir, tratar y discurrir con una o varias personas
sobre lo que se debe hacer en un negocio. Pedir parecer, dictamen o consejo.
Someter una duda, caso o asunto a la consideración de otra persona”[6]
En
cambio, “auscultación” del latín ascultare: escuchar con atención[7] no necesariamente significa
un diálogo (de doble flujo) entre la Comisión encargada de la designación y la
sociedad civil, sino que ésta será escuchada en un proceso unidireccional en
donde el Senado será un sujeto pasivo y el procedimiento en el cual pueden
participar los miembros de la sociedad civil tanto de facto como en texto normativo poco
claro.
Lo anterior
es así, pues el citado acuerdo de las comisiones del Senado sobre el
formato de las audiencias se emitió el jueves 23 de octubre y solamente algunos
representantes de la sociedad civil invitados considerados a propuesta de algún
grupo parlamentario, con lo cual se impidieron: primero, que participaran otras
organizaciones de defensa de derechos humanos de reconocimiento social y
nacional que no tienen comunicación o relación directa con el legislativo y segundo,
el tiempo que tuvieron para preparar sus intervenciones las organizaciones que
fueron invitadas fue insuficiente.
Inclusive,
el proceso seguido para la elección del titular de la CNDH no fue acorde con lo
estipulado en el artículo 10 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos
Humanos referido con antelación, que especifica que el proceso de auscultación
permitirá determinar la terna de los candidatos, lo cual, no aconteció, toda
vez que, se limitó a las organizaciones a preparar preguntas para su posible
formulación a los candidatos, lo cual, supongo fue lo más cercano a una
consulta, sin llegar a serlo por supuesto.
Ahora
bien, desde una interpretación funcional el propósito de la multicitada norma
constitucional es que el titular de una organismo autónomo como lo es la CNDH
se vea desprovisto de compromisos
políticos con algún partido y muestre por lo tanto preferencias o vinculaciones
que le impidan realizar desde una trinchera imparcial sus funciones, sin
embargo, al tener el Senado de la República una discrecionalidad tan amplia
impide por un lado que la sociedad civil
ejerza un derecho humano y por otro no
disuade la posibilidad de que haya
intromisiones por parte de los grupos parlamentarios al celebrarse la elección
del titular de la CNDH.
El
avance obtenido en el texto constitucional se encuentra limitado por los ordenamientos
de menor jerarquía; la realidad desobedece por completo su literalidad y lo más
grave es que evade el ejercicio por parte de los ciudadanos de un derecho
humano .
Todo
lo anterior tiene especial relevancia para el caso de los derechos humanos,
pues como lo afirma la Doctora Leticia Bonifaz[8], para la eficacia del
derecho es necesario instaurar diversos sistemas de protección ya sea sociales,
psicológicos, políticos, jurídicos y económicos.
En
el caso de la CNDH, sus recomendaciones no son jurisdiccionales y por lo tanto no vinculatorias,
motivo por el cual, resulta necesario que quien la conforme genere una
verdadera implementación de medios eficaces para la observación de los asuntos
que se someten a su consideración en materia de derechos humanos.
Conclusiones
El
papel de la CNDH es primordial frente al contexto actual de creciente deterioro
de los derechos humanos[9] y del establecimiento de
políticas públicas que han restado importancia a su vigencia. La actuación de
esta Institución puede ser determinante para mantener los equilibrios
democráticos y las premisas fundamentales del Estado de Derecho. Para lograrlo
se requiere de una fuerte legitimidad democrática, que en principio está
directamente condicionada al proceso de nombramiento de su próximo titular.
Requiere
de una institución sólida y bien cimentada, integrada por ciudadanos con respeto
y compromiso en su deber, conformado por personal capacitado que mantenga una
visión muy clara del significado de su proceder.
Las
decisiones asumidas por el órgano vigilante de la salvaguarda derechos humanos para
tener eficacia requieren que la designación de su titular esté revestida por
legitimidad de origen[10], que se les permita a los
ciudadanos tener acceso a la elección de quien por cinco años va permanecer al
frente de dicha institución.
Lo
anterior es importante, porque al no contar este órgano con medios jurisdiccionales
como sistemas de protección de los derechos humanos, una medida mucho más
eficiente, resulta la de respetar su naturaleza no jurisdiccional no sin antes
encaminar a dicho órgano a una legitimación de origen que permita a las
autoridades acatar sus recomendaciones sin necesidad de coacción, sino por el
convencimiento de que existe en dicho órgano (CNDH) un verdadero respaldo del pueblo
y por lo tanto de sus decisiones.
[1] Las negritas son de mi autoría
[2] Exposición de motivos del Decreto que modifica la
denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de
la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos, en materia de derechos
humanos (DOF 10-06-2011).
[3] PRINCIPIOS RELATIVOS AL ESTATUTO Y FUNCIONAMIENTO DE
LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS.
Principio B. 1.Composición y garantías de independencia y pluralismo: La
composición de la institución nacional y el
nombramiento de sus miembros, por vía de elección o de otro modo,
deberán ajustarse a un procedimiento que ofrezca todas las garantías necesarias
para asegurar la representación pluralista de las fuerzas sociales (de la sociedad civil) interesadas en la promoción y
protección de los derechos humanos, en particular mediante facultades que permitan lograr la cooperación
eficaz o la participación de los representantes de las organizaciones no
gubernamentales competentes en la esfera de los derechos humanos y la lucha
contra la discriminación racial, los sindicatos, las organizaciones
socioprofesionales interesadas.
[4]
BELTRONES Rivero, Manlio Fabio, Hacia la democracia participativa: la
consulta pública sobre la reforma electoral federal, Biblioteca virtual del
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Consultado el 09 de
noviembre de 2014 en la siguiente liga:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/74/pr/pr3.pdf
[5] idem
[6] Real Academia Española, Diccionario de la
Lengua Española, Madrid, 19ª ed., Espasa Calpe, 1970, p.349
[7]
Diccionario de etimologías. Consultado el 09 de noviembre de 2014 en la
siguiente liga: http://etimologias.dechile.net/
[8]
BONIFAZ ALFONZO, Leticia, El problema de
la eficacia en el derecho, 2ª ed., Ed. Porrúa, México 1999.
[9]Numerosas
desapariciones, ejecuciones extrajudiciales, homicidios; en la persistencia de
la tortura y otros tratos inhumanos y crueles, en las detenciones arbitrarias,
el abuso a migrantes, en la situación que viven sus personas defensoras y
también las y los periodistas.
[10]
Los gobernantes necesitan ser eficientes en su actuar para legitimare en el
ejercicio del poder y conservar el consentimiento de la mayoría que redunde en
no alterar la legitimidad de origen del poder político. VEGA García, Pedro, En torno a las crisis de las ideas de
representación y de legitimidad en la democracia actual, en Soberanes,
José Luis, La reforma del Estado. Estudios comparados, México, Dirección
General de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República-UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicias, 1996, pp.32-35.
